Consolidação Fiscal é Possível?

A economia brasileira sempre dependeu muito das ações tomadas dentro do Congresso Nacional, mas parece que agora esse fator é ainda mais evidente do que jamais foi. Essa dependência deve-se principalmente porque a má qualidade do quadro institucional brasileiro é ubíqua, uma constante na história das incontáveis más regras do país. Ah, por sinal, a resposta da pergunta do título é sim.

O tema aqui abordado será óbvio do ponto de vista de quem acompanha as idas e vindas do contexto macro nacional: o desafio fiscal. Não foi uma escolha aleatória, este é o problema que mais assusta porque é multidimensional e, por décadas, o Estado brasileiro não lidou com os conflitos distributivos do orçamento.

Histórico do Problema Fiscal

Seja pela inflação alta ou pelo aumento da carga tributária, a noção de restrição orçamentária foi continuamente postergada. O grande pesadelo inflacionário foi eventualmente domado em 1994. Em resumo, no período de inflação alta o governo “resolvia” a despesa atrasando pagamentos, já que dentro de um ano fiscal já havia corrosão substancial no valor da moeda.

Diferente do que pode parecer ao desavisado, o gráfico acima mostra bem que o problema da inflação foi persistente, não se contendo apenas na década de 80 e primeira metade dos 90. Episódios hiperinflacionários à parte, a economia de inflação alta aprendeu a indexar tudo que via pela frente e não é fácil nos livrarmos dessa cultura. O problema dos hábitos e práticas será tratado apenas no final e não discorrerei mais a fundo neste texto.

Os aumentos sucessivos na carga tributária foram outra forma de postergar o debate sobre alocação. Só que tudo tem seu limite: em 2007 atingimos uma carga tributária de 34,77%, muito acima da média dos países latino-americanos à época (21,6%). Há quem diga que o problema fiscal está no lado da receita. É uma conclusão que não faz sentido se a trajetória de gastos obrigatórios for crescente (acima da inflação) ad aeternum. Em outras palavras, se há despesa futura insustentável já contratada, a consequência lógica disto é que chegaríamos à um “tax-to-gdp ratio” de 99% e ainda teríamos pessoas querendo achar receita nas elites e nas fortunas.

Ao contrário do que podem imaginar, a carga tributária em 30 e tantos por cento não é uma condição necessária para a redução da pobreza. Contudo, o projeto nacional de educação (da creche ao pós-doutorado) e saúde universais e gratuitas certamente respondem por parte da diferença no nível de tributação.

Nunca é tarde para lembrarmos (novamente) que o surto de crescimento nos anos 2000 e a redução na pobreza não foram fatos únicos do país. Sem demérito algum à administração da época, nada perdemos ao relembrarmos que crescemos menos que os emergentes e a nossa redução da pobreza foi acompanhada pelos nossos pares de renda baixa e média.

Não entrarei nos detalhes das causas políticas, aqui vai apenas uma nota: o atraso de pelo menos uma década da Reforma da Previdência ainda nos custará muito. Em 2016, o Novo Regime Fiscal, a E.C. nº 95, impôs de vez o conflito alocativo no orçamento público.

As décadas sem atacar profundamente as despesas a partir de um olhar de custo-benefício nos traz para uma constatação notória: a má qualidade dos gastos brasileiros é nauseante. Daí a necessidade de atingirmos o princípio constitucional da eficiência e olharmos mais a fundo a qualidade dos gastos públicos.

A Qualidade dos Gastos Públicos

Com um rápido exame dos gastos primários da União, infere-se que, disparado, o mais importante componente da despesa pública é a previdência social. Só tangenciarei o tema, pois ótimos autores se dedicaram ao assunto e o trouxeram para o centro do debate público brasileiro. O livro que já é referência histórica “Demografia — Ameaça Invisível” e mais recentemente o “Reforma da Previdência — Por Que o Brasil Não Pode Esperar?” são alguns exemplos. Para uma visão mais concisa, porém não menos competente, leia o belo artigo do Instituto Mercado Popular.

O gráfico ao lado ilustra a dimensão da gravidade: o Brasil, em comparação com os países ricos da OCDE, tem gastos previdenciários compatíveis com uma proporção dobrada de idosos como parcela da população. E as estimativas do Ministério da Economia e da Instituição Fiscal Independente do Senado (IFI) apontam que, já contando com crescimento econômico, a E.C. nº 103 “apenas” estabilizará a relação de gastos que seriam crescentes. Isto é, não há muito espaço para diminuição de 3 pontos do PIB como Armínio Fraga propôs, a não ser que a base de comparação seja um ano de retração econômica.

Ao lado podemos observar a rigidez do orçamento brasileiro e o problema urgente de lidarmos com os gastos obrigatórios em franco avanço dentro do nosso orçamento. A LC nº173 já aciona alguns gatilhos, mas a PEC Emergencial tem esse nome por um motivo: é urgente criarmos mecanismos de cortes de despesas obrigatórias para abrir espaço fiscal para reforçarmos os investimentos públicos, essenciais e com alto multiplicador. Nos anos agudos da crise obtivemos uma relação de despesas obrigatórias superior a 100% da receita líquida. Abordarei daqui a pouco uma agenda que é tudo menos nova.

Falando em receita, onde está a proposição do governo em reduzir os gastos tributários across the board? Subsídios creditícios caíram muito com a adoção da TLP, mas os tributários ainda são um componente importante no ajuste fiscal brasileiro que não avalia custo-benefício de suas políticas. É possível cortar cerca de 2 p.p. do PIB em subsídio tributário, sem mexer na Zona Franca (uma santidade em Brasília) nem no SIMPLES Nacional.

No lado do funcionalismo — o segundo componente mais importante — , serei ainda mais breve. Ana Carla Abrão, Carlos Ari Sundfeld e Armínio Fraga oferecem as melhores propostas para o problema. Em resumo, as reformas administrativas devem focar nos pontos como a : (i) estabilidade generalizada, (ii) a miríade de carreiras públicas, (iii) não regulamentação da demissão por desempenho insuficiente (art. 41, § 1º, III, da CF) e (iv) promoções automáticas, entre outros. O PLP 248/1998, que enfrenta o ponto 3, tramita desde que eu tenho 1 ano de idade.

Desafios Pela Frente

Na previdência, ainda teremos questões que eventualmente chegarão cedo ou tarde na mesa. Por aqui, só agimos quando bate o frio na barriga do abismo ao lado. Na previdência temos pendências:

(i) Instituto da aposentadoria rural, regime brasileiro que confunde assistência e previdência. Idades mínimas de acesso já defasadas, uma ideia (já existente, vide Tafner) é unificar tudo e turbinar em assistência onde necessitar. A MP 871 atacou o transtorno do cadastro caótico, mas o gargalo persiste.

(ii) Regras de acesso ao BPC que geram o problema evidente de adesão ao RGPS para trabalhadores autônomos. Se a idade e benefício mínimos são iguais, qual a rede de incentivos de contribuir com um salário mínimo se eu sou autônomo? A ideia de Tafner era composta por 3 pilares: um de renda básica do idoso (ex: 60~70% do s.m.), um de repartição e um de capitalização (uma necessidade para aumentar a poupança interna).

(iii) Parametrização da Constituição Federal gera rigidez e dificuldades na aprovação de futuras reformas. A idade mínima de 62 anos para mulheres ficará defasada rapidamente.

(iv) A exclusão de estados e municípios da reforma ainda vai gerar um estresse a nível municipal, onde grande parcela dos aposentados tem regras especiais (professores). Parece que tivemos avanços e aderência nos estados, mas ainda assim teremos desafios. Nunca é tarde para integrar.

A PEC Emergencial — mais um desafio pela frente — enviada pelo Ministro Guedes foi uma afronta à PEC do deputado Pedro Paulo (DEM-RJ). O governo se deu o trabalho de enviar uma proposta com menos gatilhos do que a PEC 438/18 que já tramitava. Além disso, a minuta do relator que circulou recentemente é um delírio: Logo abaixo das desvinculações vinha uma série de vinculações com as futuras despesas desvinculadas (???).

A agenda fiscal de 2021 passa pela aprovação das seguintes proposições:

(i) Apreciação do PLP 137/20 pelo Senado, já aprovado na Câmara. Desvincula R$167 bilhões de fundos.

(ii) PEC Emergencial mais potente e melhor desenhada, incorporando gatilhos da PEC 438/18 e mais um pouco, inclusive com gatilhos incidentes sobre gasto previdenciário. Nela deve-se incorporar a PEC dos fundos para que evitemos a proliferação descontrolada de vinculações. Eu também mudaria o texto da regra de ouro para “investimentos” ao invés da atual inflada “despesas de capital”.

(iii) Avanços infraconstitucionais na área administrativa, especialmente no que tange a diminuição do número de carreiras, a continuação do bom processo de digitalização do serviço público, a regulação do teto constitucional (exemplo de texto é o PL 6726/16) e a avaliação de desempenho. Por que não aprovar também a Reforma enviada pela equipe econômica (PEC 32/20)?

(iv) O Conselho de Gestão Fiscal (CGF), previsto na LRF, seria uma instituição fundamental para unificar e harmonizar os entendimentos contábeis da União com os demais entes da federação. Foi aprovado o PL 3744/00 em caráter conclusivo pela Câmara e aguarda apenas a deliberação do Senado.

(v) Também não esquecerei da adoção de um “spending review” que só espera a aprovação na Câmara, de origem do Senador José Serra (PLP 504/18). Adicionaria um capítulo enxuto, embora potente, na Lei de Finanças Públicas de 64 para a boa prática internacional da revisão periódica de gastos. *Já está na hora também de aprovarmos uma nova Lei de Finanças Públicas (PLP 295/16).

Esta agenda não tem nada de especial, é de amplo conhecimento. Se o Ministro de Estado da Economia fosse um pouco mais competente em articular, ao invés de simplesmente jogar projetos no Congresso e sumir (para depois voltar batendo em tudo e em todos), essas matérias já estariam aprovadas há muito tempo.

Consideração Final

Em suma, terminarei numa nota mais negativa. Há o problema da cultura (no sentido mais amplo de “kultur”, no alemão), o conjunto de valores compartilhados e nutridos nas cabeças brasilienses. Existe uma cultura que fetichiza o uso de vinculações e indexações que é generalizada. E isso não some de um dia para o outro. Só ficar atento nas proposições do Congresso para entender que os parlamentares querem controlar o futuro além deles, pois não tem confiança alguma nos gestores. Posso dedicar um texto futuro só para este tópico, aqui o foco foi no fiscal.

Outro elemento crucial é a criação de exceções para tudo e todos os grupos de interesse. Isso não é exclusivo do Brasil, mas aqui nós somos profissionais nesse setor. O espírito republicano e o amor pelos direitos difusos acompanha poucos. Quer um exemplo? O cipoal tributário no ICMS de hoje é produto de décadas de desenhos precisamente calculados para dar isenção à X ou Y.

Na economia ensina-se a importância das políticas e das instituições. Já para mudar o conjunto de hábitos e práticas, só com uma quebra estrutural ou por via orgânica de reconhecermos que a nossa identidade atual é falha. Isso ninguém gosta de fazer.

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