Consolidação Fiscal é Possível?

A economia brasileira sempre dependeu muito das ações tomadas dentro do Congresso Nacional, mas parece que agora esse fator é ainda mais evidente do que jamais foi. Essa dependência deve-se principalmente porque a má qualidade do quadro institucional brasileiro é ubíqua, uma constante na história das incontáveis más regras do país. Ah, por sinal, a resposta da pergunta do título é sim.

O tema aqui abordado será óbvio do ponto de vista de quem acompanha as idas e vindas do contexto macro nacional: o desafio fiscal. Não foi uma escolha aleatória, este é o problema que mais assusta porque é multidimensional e, por décadas, o Estado brasileiro não lidou com os conflitos distributivos do orçamento.

Histórico do Problema Fiscal

Seja pela inflação alta ou pelo aumento da carga tributária, a noção de restrição orçamentária foi continuamente postergada. O grande pesadelo inflacionário foi eventualmente domado em 1994. Em resumo, no período de inflação alta o governo “resolvia” a despesa atrasando pagamentos, já que dentro de um ano fiscal já havia corrosão substancial no valor da moeda.

índice de Preços ao Consumidor do Município de São Paulo

Diferente do que pode parecer ao desavisado, o gráfico acima mostra bem que o problema da inflação foi persistente, não se contendo apenas na década de 80 e primeira metade dos 90. Episódios hiperinflacionários à parte, a economia de inflação alta aprendeu a indexar tudo que via pela frente e não é fácil nos livrarmos dessa cultura. O problema dos hábitos e práticas será tratado apenas no final e não discorrerei mais a fundo neste texto.

Os aumentos sucessivos na carga tributária foram outra forma de postergar o debate sobre alocação. Só que tudo tem seu limite: em 2007 atingimos uma carga tributária de 34,77%, muito acima da média dos países latino-americanos à época (21,6%). Há quem diga que o problema fiscal está no lado da receita. É uma conclusão que não faz sentido se a trajetória de gastos obrigatórios for crescente (acima da inflação) ad aeternum. Em outras palavras, se há despesa futura insustentável já contratada, a consequência lógica disto é que chegaríamos à um “tax-to-gdp ratio” de 99% e ainda teríamos pessoas querendo achar receita nas elites e nas fortunas.

Ao contrário do que podem imaginar, a carga tributária em 30 e tantos por cento não é uma condição necessária para a redução da pobreza. Contudo, o projeto nacional de educação (da creche ao pós-doutorado) e saúde universais e gratuitas certamente respondem por parte da diferença no nível de tributação.

Nunca é tarde para lembrarmos (novamente) que o surto de crescimento nos anos 2000 e a redução na pobreza não foram fatos únicos do país. Sem demérito algum à administração da época, nada perdemos ao relembrarmos que crescemos menos que os emergentes e a nossa redução da pobreza foi acompanhada pelos nossos pares de renda baixa e média.

Não entrarei nos detalhes das causas políticas, aqui vai apenas uma nota: o atraso de pelo menos uma década da Reforma da Previdência ainda nos custará muito. Em 2016, o Novo Regime Fiscal, a E.C. nº 95, impôs de vez o conflito alocativo no orçamento público.

As décadas sem atacar profundamente as despesas a partir de um olhar de custo-benefício nos traz para uma constatação notória: a má qualidade dos gastos brasileiros é nauseante. Daí a necessidade de atingirmos o princípio constitucional da eficiência e olharmos mais a fundo a qualidade dos gastos públicos.

A Qualidade dos Gastos Públicos

Com um rápido exame dos gastos primários da União, infere-se que, disparado, o mais importante componente da despesa pública é a previdência social. Só tangenciarei o tema, pois ótimos autores se dedicaram ao assunto e o trouxeram para o centro do debate público brasileiro. O livro que já é referência histórica “Demografia — Ameaça Invisível” e mais recentemente o “Reforma da Previdência — Por Que o Brasil Não Pode Esperar?” são alguns exemplos. Para uma visão mais concisa, porém não menos competente, leia o belo artigo do Instituto Mercado Popular.

O gráfico ao lado ilustra a dimensão da gravidade: o Brasil, em comparação com os países ricos da OCDE, tem gastos previdenciários compatíveis com uma proporção dobrada de idosos como parcela da população. E as estimativas do Ministério da Economia e da Instituição Fiscal Independente do Senado (IFI) apontam que, já contando com crescimento econômico, a E.C. nº 103 “apenas” estabilizará a relação de gastos que seriam crescentes. Isto é, não há muito espaço para diminuição de 3 pontos do PIB como Armínio Fraga propôs, a não ser que a base de comparação seja um ano de retração econômica.

Ao lado podemos observar a rigidez do orçamento brasileiro e o problema urgente de lidarmos com os gastos obrigatórios em franco avanço dentro do nosso orçamento. A LC nº173 já aciona alguns gatilhos, mas a PEC Emergencial tem esse nome por um motivo: é urgente criarmos mecanismos de cortes de despesas obrigatórias para abrir espaço fiscal para reforçarmos os investimentos públicos, essenciais e com alto multiplicador. Nos anos agudos da crise obtivemos uma relação de despesas obrigatórias superior a 100% da receita líquida. Abordarei daqui a pouco uma agenda que é tudo menos nova.

Falando em receita, onde está a proposição do governo em reduzir os gastos tributários across the board? Subsídios creditícios caíram muito com a adoção da TLP, mas os tributários ainda são um componente importante no ajuste fiscal brasileiro que não avalia custo-benefício de suas políticas. É possível cortar cerca de 2 p.p. do PIB em subsídio tributário, sem mexer na Zona Franca (uma santidade em Brasília) nem no SIMPLES Nacional.

No lado do funcionalismo — o segundo componente mais importante — , serei ainda mais breve. Ana Carla Abrão, Carlos Ari Sundfeld e Armínio Fraga oferecem as melhores propostas para o problema. Em resumo, as reformas administrativas devem focar nos pontos como a : (i) estabilidade generalizada, (ii) a miríade de carreiras públicas, (iii) não regulamentação da demissão por desempenho insuficiente (art. 41, § 1º, III, da CF) e (iv) promoções automáticas, entre outros. O PLP 248/1998, que enfrenta o ponto 3, tramita desde que eu tenho 1 ano de idade.

Desafios Pela Frente

Na previdência, ainda teremos questões que eventualmente chegarão cedo ou tarde na mesa. Por aqui, só agimos quando bate o frio na barriga do abismo ao lado. Na previdência temos pendências:

(i) Instituto da aposentadoria rural, regime brasileiro que confunde assistência e previdência. Idades mínimas de acesso já defasadas, uma ideia (já existente, vide Tafner) é unificar tudo e turbinar em assistência onde necessitar. A MP 871 atacou o transtorno do cadastro caótico, mas o gargalo persiste.

(ii) Regras de acesso ao BPC que geram o problema evidente de adesão ao RGPS para trabalhadores autônomos. Se a idade e benefício mínimos são iguais, qual a rede de incentivos de contribuir com um salário mínimo se eu sou autônomo? A ideia de Tafner era composta por 3 pilares: um de renda básica do idoso (ex: 60~70% do s.m.), um de repartição e um de capitalização (uma necessidade para aumentar a poupança interna).

(iii) Parametrização da Constituição Federal gera rigidez e dificuldades na aprovação de futuras reformas. A idade mínima de 62 anos para mulheres ficará defasada rapidamente.

(iv) A exclusão de estados e municípios da reforma ainda vai gerar um estresse a nível municipal, onde grande parcela dos aposentados tem regras especiais (professores). Parece que tivemos avanços e aderência nos estados, mas ainda assim teremos desafios. Nunca é tarde para integrar.

A PEC Emergencial — mais um desafio pela frente — enviada pelo Ministro Guedes foi uma afronta à PEC do deputado Pedro Paulo (DEM-RJ). O governo se deu o trabalho de enviar uma proposta com menos gatilhos do que a PEC 438/18 que já tramitava. Além disso, a minuta do relator que circulou recentemente é um delírio: Logo abaixo das desvinculações vinha uma série de vinculações com as futuras despesas desvinculadas (???).

Entrega das 3 PEC’s no Senado Federal. Foto: Marcelo Camargo/Agência Brasil.

A agenda fiscal de 2021 passa pela aprovação das seguintes proposições:

(i) Apreciação do PLP 137/20 pelo Senado, já aprovado na Câmara. Desvincula R$167 bilhões de fundos.

(ii) PEC Emergencial mais potente e melhor desenhada, incorporando gatilhos da PEC 438/18 e mais um pouco, inclusive com gatilhos incidentes sobre gasto previdenciário. Nela deve-se incorporar a PEC dos fundos para que evitemos a proliferação descontrolada de vinculações. Eu também mudaria o texto da regra de ouro para “investimentos” ao invés da atual inflada “despesas de capital”.

(iii) Avanços infraconstitucionais na área administrativa, especialmente no que tange a diminuição do número de carreiras, a continuação do bom processo de digitalização do serviço público, a regulação do teto constitucional (exemplo de texto é o PL 6726/16) e a avaliação de desempenho. Por que não aprovar também a Reforma enviada pela equipe econômica (PEC 32/20)?

(iv) O Conselho de Gestão Fiscal (CGF), previsto na LRF, seria uma instituição fundamental para unificar e harmonizar os entendimentos contábeis da União com os demais entes da federação. Foi aprovado o PL 3744/00 em caráter conclusivo pela Câmara e aguarda apenas a deliberação do Senado.

(v) Também não esquecerei da adoção de um “spending review” que só espera a aprovação na Câmara, de origem do Senador José Serra (PLP 504/18). Adicionaria um capítulo enxuto, embora potente, na Lei de Finanças Públicas de 64 para a boa prática internacional da revisão periódica de gastos. *Já está na hora também de aprovarmos uma nova Lei de Finanças Públicas (PLP 295/16).

Esta agenda não tem nada de especial, é de amplo conhecimento. Se o Ministro de Estado da Economia fosse um pouco mais competente em articular, ao invés de simplesmente jogar projetos no Congresso e sumir (para depois voltar batendo em tudo e em todos), essas matérias já estariam aprovadas há muito tempo.

Consideração Final

Em suma, terminarei numa nota mais negativa. Há o problema da cultura (no sentido mais amplo de “kultur”, no alemão), o conjunto de valores compartilhados e nutridos nas cabeças brasilienses. Existe uma cultura que fetichiza o uso de vinculações e indexações que é generalizada. E isso não some de um dia para o outro. Só ficar atento nas proposições do Congresso para entender que os parlamentares querem controlar o futuro além deles, pois não tem confiança alguma nos gestores. Posso dedicar um texto futuro só para este tópico, aqui o foco foi no fiscal.

Outro elemento crucial é a criação de exceções para tudo e todos os grupos de interesse. Isso não é exclusivo do Brasil, mas aqui nós somos profissionais nesse setor. O espírito republicano e o amor pelos direitos difusos acompanha poucos. Quer um exemplo? O cipoal tributário no ICMS de hoje é produto de décadas de desenhos precisamente calculados para dar isenção à X ou Y.

Na economia ensina-se a importância das políticas e das instituições. Já para mudar o conjunto de hábitos e práticas, só com uma quebra estrutural ou por via orgânica de reconhecermos que a nossa identidade atual é falha. Isso ninguém gosta de fazer.

Economia, Filosofia e Política

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Tiago Zeitone

Tiago Zeitone

Economia, Filosofia e Política

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